Le "28e État" de Mme Von der Leyen : quand les talents européens sont forcés d'émigrer

Ursula von der Leyen commence son discours à la Semaine technologique italienne en racontant une histoire qui donne à réfléchir. Nous sommes en 2007. Deux amis de lycée, Marco Palladino et Augusto Marietti, se retrouvent dans un petit garage de Milan avec le strict minimum en matière de programmation et une idée qu'ils considèrent comme gagnante. Pendant trois ans, ils ont parcouru l'Italie à la recherche de financements. La réponse était toujours la même : trop jeunes, projet trop audacieux, trop risqué.

Ils ont donc fait leurs valises et sont partis pour San Francisco. Il n'a fallu que deux semaines pour trouver le premier investisseur. Peu après, leur startup Kong est devenue une licorne. Fin 2024, avec une valorisation de 2 milliards de dollars, elle apparaissait sur les écrans géants de la Nasdaq Tower à Times Square. "C'est incroyable le talent que nous avons en Italie et en Europe", a déclaré Von der Leyen en italien. "Mais parfois, cela ne suffit pas.

Il faut aussi un environnement propice. Je veux une Europe à votre hauteur".

L'histoire de Kong n'est pas un cas isolé. Elle est le symptôme d'un retard structurel qui vide l'Europe de ses meilleurs talents. Le président de la Commission européenne entend s'attaquer à ce problème en présentant l'une des propositions les plus ambitieuses pour stimuler la compétitivité du Vieux Continent : le "28e régime", un nouveau cadre juridique facultatif qui devrait révolutionner la manière dont les start-ups et les PME innovantes opèrent dans l'Union.

Le paradoxe européen : beaucoup d'épargne, peu d'investissements

Les chiffres présentés par Von der Leyen à Turin sont éloquents. "Le premier problème, le plus évident, c'est le manque de financements. Et je vais vous dire une chose qui va vous surprendre : en Europe, les capitaux ne manquent pas". L'épargne des ménages européens atteint près de 1 400 milliards d'euros, contre un peu plus de 800 milliards aux États-Unis. Pourtant, quelque chose ne fonctionne pas : en Europe, seulement 24 % de la richesse financière des ménages est investie en actions, contre 42 % aux États-Unis.

Le résultat ? Un tiers des licornes européennes finit par quitter le continent. En Italie, malgré des investissements en capital-risque en hausse de 600 % en une décennie, le nombre de licornes reste faible. "Nous ne pouvons pas accepter que nos talents les plus brillants soient contraints de partir pour réussir", a martelé Von der Leyen depuis les OGR de Turin.

La fragmentation freine l'Europe

"Nous vivons à une époque où une ligne de code peut traverser le continent en une milliseconde, tandis que la startup qui l'a créée reste bloquée à la frontière", a déclaré la présidente de la Commission. Le marché unique est fragmenté. "Trop souvent, il est plus facile de se développer sur un autre continent qu'en Europe. Faire face à 27 législations et bureaucraties différentes peut devenir un cauchemar".

L'annonce de Turin : le 28e régime arrive

C'est dans ce contexte que Von der Leyen a annoncé, devant le public de l'Italian Tech Week, la solution : "La Commission propose une approche entièrement nouvelle pour changer la façon dont les entreprises innovantes opèrent dans toute l'Europe : le 28e régime". La proposition législative arrivera sur la table de Bruxelles début 2026.

"Je veux que ce qui est vrai pour une startup de San Francisco qui se développe aux États-Unis le soit aussi pour vous", a-t-elle déclaré en regardant les jeunes innovateurs présents aux OGR. Le 28e régime devrait permettre aux startups européennes d'opérer dans toute l'UE avec un seul ensemble de règles unifiées, sans plus avoir à naviguer entre 27 réglementations nationales différentes.

Le président a également annoncé d'autres mesures visant à soutenir l'écosystème technologique européen : le fonds Scaleup Europe, qui prévoit des investissements de plusieurs milliards de dollars en partenariat avec des particuliers pour soutenir des secteurs stratégiques allant de l'intelligence artificielle aux technologies quantiques, et la stratégie "AI First" visant à accélérer l'adoption de l'intelligence artificielle en Europe.

Mais c'est le 28e régime la proposition qui pourrait vraiment changer les règles du jeu. "Certainement pas en démantelant notre législation : ce sont des normes concertées qui garantissent sécurité et prévisibilité. Il faut cependant simplifier, en facilitant l'innovation", a précisé Von der Leyen.

De Draghi à Von der Leyen : la genèse de l'idée

L'idée du 28e régime que Mme Von der Leyen a annoncée à Turin ne vient pas de nulle part. Il s'agit de l'une des principales recommandations du rapport sur la compétitivité européenne que Mario Draghi a présenté en septembre 2024 à la demande de Mme Von der Leyen. L'ancien président de la BCE et premier ministre italien avait identifié la fragmentation réglementaire comme l'un des principaux obstacles à la croissance des entreprises européennes innovantes.

Dans son rapport, Draghi a rappelé un fait implacable que Von der Leyen reprendra plus tard dans ses discours : aucune entreprise de l'UE ayant une capitalisation boursière de plus de 100 milliards d'euros n'a été créée de toutes pièces au cours des cinquante dernières années, alors qu'aux États-Unis, les success stories se multiplient. Le problème ? Les jeunes pousses européennes doivent composer avec 27 réglementations nationales différentes, un labyrinthe bureaucratique qui ralentit la croissance et pousse de nombreuses entreprises à s'installer à l'étranger.

Enrico Letta aussi, dans son rapport sur le marché unique intitulé "Much more than a market" présenté en avril 2024, avait proposé cette solution : "Cette idée du 28e régime ou 28e État virtuel vise à trouver un compromis entre la volonté de tous les États membres de conserver leur propre réglementation et la nécessité de procédures accélérées pour les investissements".

La proposition a ensuite trouvé sa place dans les agendas officiels de la Commission. Dans son discours sur l'état de l'Union, le 10 septembre à Strasbourg, Mme Von der Leyen a inclus le 28e régime dans la feuille de route pour le marché unique jusqu'en 2028, aux côtés d'autres objectifs tels que la cinquième liberté pour la connaissance et l'innovation.

Le modèle du Delaware : une inspiration américaine

Le 28e régime s'inspire directement des États-Unis, et plus particulièrement du Delaware. Ce petit État de la côte est américaine a créé un système réglementaire si favorable aux entreprises que 67 % des sociétés Fortune 500 - de Walmart à Amazon, d'ExxonMobil à Apple - ont choisi de s'y constituer en société.

Le succès du modèle Delaware réside dans sa simplicité : un ensemble unique de règles, des procédures rapides et efficaces, des coûts contenus. Une startup californienne peut se développer et lever des fonds dans tous les États-Unis sans avoir à affronter 50 législations étatiques différentes. À l'inverse, comme l'a admis Von der Leyen elle-même, "nos startups innovantes doivent faire face à 27 réglementations différentes. Nous voulons proposer un 28e régime qui leur donnera accès à l'ensemble du marché unique et la possibilité de croître".

Ce que prévoit le 28e régime

Le 28e régime n'est pas destiné à remplacer les lois nationales, mais à offrir une alternative volontaire. Les start-ups et les PME innovantes pourront choisir de s'établir sous ce nouveau statut juridique européen, en bénéficiant des avantages suivants :

• Un ensemble unique de normes valables dans toute l'UE en matière de droit des sociétés, de droit de la faillite, du travail et fiscal
• Constitution rapide d'une entreprise en moins de 48 heures
• Opérer dans toute l'Europe avec un seul ensemble de règles : embaucher des salariés en Allemagne, vendre en France, ouvrir un bureau en Espagne sans avoir à s'adapter à chaque fois à de nouvelles réglementations nationales
• Standardisation des stock-options pour les salariés

Selon le guide de la compétitivité présenté par Mme Von der Leyen, la proposition devrait être formellement présentée au cours du premier trimestre 2026.

Le soutien de l'écosystème technologique

L'initiative a recueilli le soutien de tous les partis de l'écosystème technologique européen. La pétition EU Inc, créée en 2023 pour promouvoir le 28e programme, a recueilli des dizaines de milliers de signatures et le soutien d'entreprises telles que Stripe, Wise, Revolut et DeepL, ainsi que d'investisseurs et de sociétés de capital-risque comme Index, Atomico, Sequoia et Lightspeed.

Parmi les partisans de cette initiative figurent d'éminents entrepreneurs technologiques tels que Niklas Zennström (fondateur de Skype), Paul Graham (cofondateur de Y Combinator) et Patrick Collison (Stripe). Le commissaire irlandais à la justice, Michael McGrath, a été désigné pour diriger les travaux de mise en œuvre.

Les chiffres d'un retard que nous ne pouvons plus ignorer

Les données présentées par M. Von der Leyen à Turin et dans ses discours ultérieurs dressent un tableau alarmant du retard technologique de l'Europe :

• Licornes : Mi-2024, il existait dans le monde plus de 1 400 licornes (startups non cotées avec une valorisation supérieure à un milliard de dollars). Plus de la moitié se trouve aux États-Unis. L'Europe et la Chine stagnent à 14 % chacune.
• Fuite des talents : Au cours des 15 dernières années, environ 30 % des licornes européennes se sont installées hors de l'UE, principalement vers les États-Unis, en raison du manque d'un environnement réglementaire adéquat et de financements suffisants.
• Capitalisation : Il n'existe aucune entreprise de l'UE avec une capitalisation boursière supérieure à 100 milliards d'euros qui ait été créée de toutes pièces au cours des cinquante dernières années. Pendant ce temps, rien qu'au cours des deux dernières décennies, les États-Unis ont généré six entreprises technologiques avec une capitalisation supérieure à ce seuil.
• Fuite des capitaux : Chaque année, 300 milliards d'euros d'épargne des citoyens européens finissent par financer le marché des capitaux américain, qui les utilise ensuite – paradoxalement – pour acquérir des entreprises européennes.
• Écart d'investissement : En Europe, seulement 24 % de la richesse financière des ménages est investie en actions, contre 42 % aux États-Unis. Les entreprises européennes dépensent 270 milliards d'euros de moins que les entreprises américaines en recherche et innovation.

"Nous savons que le nombre de licornes est encore trop faible et qu'un tiers d'entre elles finit par quitter notre continent", a réaffirmé Von der Leyen à Turin. "C'est un signal d'alarme que nous ne pouvons pas ignorer".

Les défis de la mise en œuvre

Malgré le large consensus politique, le chemin vers le 28e régime ne sera pas sans obstacles. Des expériences passées, comme la "Societas Europæa" (société européenne), ont montré à quel point il est difficile de créer des instruments juridiques réellement uniformes lorsque 27 États membres veulent conserver leurs propres prérogatives législatives.

Selon les experts, la clé du succès réside dans l'approche volontaire : le 28e régime n'impose pas de modifications aux législations nationales, mais offre une alternative à ceux qui souhaitent opérer à l'échelle européenne. Il s'agit d'un compromis qui pourrait fonctionner là où d'autres tentatives ont échoué.

Un élément de la stratégie de compétitivité

Le 28e régime s'inscrit dans la Boussole pour la compétitivité européenne, plus vaste, qui vise à réduire de 25 % les charges administratives pour les entreprises et de 35 % pour les PME. Von der Leyen a déclaré que "l'Europe a tout ce qu'il lui faut pour réussir dans la course vers le sommet. Mais, en même temps, nous devons corriger nos points faibles pour retrouver notre compétitivité".

La stratégie est basée sur les recommandations des rapports Draghi et Letta et comprend d'autres mesures telles que l'Union de l'épargne et de l'investissement, les gigafactories de l'intelligence artificielle et les plans d'action pour les matériaux avancés, les technologies quantiques et la robotique.

Lors du sommet européen de Budapest en novembre 2024, Von der Leyen avait réaffirmé : "Les startups innovantes nous disent qu'il est très compliqué pour elles d'entrer dans la dimension du marché unique, car elles doivent souvent faire face à 27 réglementations différentes. Avec le 28e régime, elles auront accès à l'ensemble du marché unique et auront la possibilité de croître".

De Strasbourg à Turin : une stratégie cohérente

Le discours de Mme Von der Leyen à la Semaine italienne de la technologie, le 3 octobre, a eu lieu quelques semaines après son discours sur l'état de l'Union à Strasbourg, le 10 septembre 2025, dans lequel elle avait déjà annoncé son engagement en faveur du 28e régime dans le cadre d'une stratégie plus large.

"Comme le souligne le rapport Letta, le marché unique reste incomplet, notamment dans trois secteurs : la finance, l'énergie et les télécommunications", a-t-elle déclaré à Strasbourg, annonçant une feuille de route pour le marché unique jusqu'en 2028 qui inclut justement le 28e régime, ainsi que la "cinquième liberté pour la connaissance et l'innovation".

Conclusion : un défi existentiel pour l'Europe

Un an après la présentation de son rapport, Mario Draghi a lancé un avertissement clair : "Notre modèle de croissance s'estompe. Les vulnérabilités augmentent. Et il n'existe pas de trajectoire claire pour financer les investissements dont nous avons besoin". Pour Draghi, l'inaction de Bruxelles pourrait menacer la souveraineté et la compétitivité économique européenne.

Le 28e régime représente une réponse concrète à ce défi. Mais comme l'a dit Von der Leyen à Turin en regardant les jeunes innovateurs présents : "Combien de fois vous a-t-on dit que vous visiez trop haut ? Combien de fois avez-vous pensé qu'il n'y avait plus rien à faire ? Et pourtant, vous êtes là. Non pas parce que vous n'avez jamais échoué, mais parce que vous avez toujours trouvé la force de vous remettre sur les rails".

Le message est clair : l'Europe possède les talents, les capitaux et les compétences. Ce qui lui manque, c'est un écosystème intégré qui permette à ces ingrédients de se combiner et de générer une innovation compétitive au niveau mondial. Le 28e régime est un outil pour construire cet écosystème.

"Je veux que l'avenir de l'intelligence artificielle s'écrive en Europe", a conclu Von der Leyen à Turin. "Je veux que la meilleure Europe choisisse l'Europe". L'histoire de Kong, de Marco et Augusto qui ont dû traverser l'océan pour voir leur talent reconnu, ne peut plus se répéter. C'est là l'objectif du 28e régime : permettre aux prochains Kong de naître et de grandir ici, en Europe, chez eux.

Comme l'a dit Von der Leyen dans son discours sur l'état de l'Union : "Ce doit être le moment de l'indépendance de l'Europe. Un moment que nous pouvons saisir si nous sommes unis". Le 28e régime est l'un des piliers sur lesquels bâtir cette indépendance économique et technologique.

Il reste à voir si l'Europe sera capable de passer de la parole aux actes, avant qu'il ne soit trop tard.

Sources et références

Documents officiels :

• Commission européenne - Discours de la présidente von der Leyen sur l'état de l'Union 2025 (10 septembre 2025)
• Mario Draghi - "The future of European competitiveness" (septembre 2024)
• Enrico Letta - "Much more than a market" - Rapport sur le marché unique européen (avril 2024)
• Commission européenne - Boussole pour la compétitivité de l'UE (novembre 2024)
• Commission européenne - EU Startup and Scaleup Strategy "Choose Europe to Start and Scale" (mai 2025)

Interventions et conférences :

• Ursula von der Leyen - Intervention à l'Italian Tech Week, Turin (3 octobre 2025)
• Ursula von der Leyen - Conférence de presse au sommet européen de Budapest (novembre 2024)
• Mario Draghi - Conférence "Un an après le rapport Draghi", Bruxelles (septembre 2025)

Initiatives et mouvements :

• EU Inc - Pétition pour le 28e régime fiscal européen (https://euinc.org)

Articles et analyses :

• ANSA - "Loi sur l'innovation et 28e régime, la stratégie de l'UE pour les start-up arrive" (mai 2025)
• Borsa&Finanza - "EU Inc, qu'est-ce que le projet du 28e régime fiscal européen" (novembre 2024)
• EconomyUp - "Qu'est-ce que le 28e régime et pourquoi est-il important pour l'innovation des entreprises européennes" (février 2025)
• Euractiv - "Le 28e État virtuel : un pont vers l'intégration économique européenne selon Letta" (janvier 2025)
• StartupItalia - "Choose Europe to Start and Scale, comment fonctionne le nouveau plan de la Commission européenne" (mai 2025)