冯德莱恩的 "第 28 个国家"：欧洲人才被迫移居国外

乌苏拉-冯-德-莱恩在意大利科技周的演讲一开始就讲述了一个发人深省的故事。那是 2007 年。两个高中同学马尔科-帕拉迪诺（Marco Palladino）和奥古斯托-马里耶蒂（Augusto Marietti）在米兰的一个小车库里找到了自己，他们只有最起码的编程基础和一个他们认为是赢家的想法。三年来，他们走遍意大利寻找资金。得到的答案总是一样：太年轻，项目太大胆，风险太大。

于是他们收拾行李前往旧金山。仅用了两周时间就找到了第一位投资人。不久之后，他们的初创公司Kong就成长为一家独角兽企业。到2024年底，公司估值达到20亿美元，登上了时代广场纳斯达克大厦的巨幅屏幕。"意大利和欧洲拥有的人才令人难以置信"，冯德莱恩用意大利语说道。"但有时候，这还不够。

还需要一个有利的环境。我希望欧洲能配得上你们"。

孔祥熙的故事并非个案。它是结构性落后的一种表现，这种落后正在使欧洲流失最优秀的人才。欧盟委员会主席打算通过一项最雄心勃勃的提案来解决这一问题，以提高旧大陆的竞争力：即所谓的 "第28项制度"，这是一个新的可选法律框架，将彻底改变初创企业和创新型中小企业在欧盟的运作方式。

欧洲的悖论：储蓄多，投资少

冯德莱恩在都灵公布的数据很有说服力。"第一个问题，也是最明显的问题，是资金匮乏。我要告诉你们一件让你们惊讶的事：欧洲并不缺资本"。欧洲家庭储蓄接近1.4万亿欧元，而美国仅略高于8000亿。然而，有些地方并不奏效：在欧洲，家庭金融财富中只有24%投资于股票，而美国这一比例为42%。

结果如何？三分之一的欧洲独角兽企业最终选择离开欧洲大陆。在意大利，尽管十年间风险投资增长了600%，独角兽企业的数量依然稀少。"我们不能接受，我们最优秀的人才被迫离开才能取得成功"，冯德莱恩在都灵OGR如是强调道。

各自为政阻碍欧洲发展

"我们生活在这样一个时代：一行代码可以在一毫秒内跨越整个大陆，而创造这行代码的初创公司却被困在边境线上"，欧盟委员会主席说道。单一市场是分裂的。"往往在其他大陆扩张比在欧洲扩张更容易。要应对27套不同的法律法规和官僚程序，可能变成一场噩梦"。

都灵公告：第 28 个政权来临

正是在这样的背景下，冯德莱恩在Italian Tech Week的听众面前宣布了解决方案："委员会提出一种全新的方法，来改变创新企业在整个欧洲的运营方式：第28套制度"。这项立法提案将于2026年初提交至布鲁塞尔。

"我希望对你们来说也能实现，就像旧金山的一家初创公司在美国扩张时所经历的那样"，她看着在场的OGR青年创新者说道。第28套制度应能让欧洲初创企业以统一的一套规则在整个欧盟范围内运营，而无需再周旋于27种不同的国家法规之间。

总统还宣布了其他支持欧洲科技生态系统的措施："Scaleup Europe 基金"，该基金将与私人个人合作进行数十亿美元的投资，以支持从人工智能到量子技术等战略领域；以及 "AI First "战略，以加快人工智能在欧洲的应用。

然而，真正可能改变游戏规则的提案是第28套制度。"当然不是要推翻我们的立法：这些是经过协商一致、保障确定性与可预测性的规则。但需要简化，从而促进创新"，冯德莱恩明确表示。

从德拉吉到冯德莱恩：理念的起源

冯德莱恩在都灵宣布的二八机制构想并非凭空而来。这是马里奥-德拉吉应冯德莱恩本人的要求于2024年9月提交的《欧洲竞争力报告》的核心建议之一。这位前欧洲央行行长和意大利总理认为，监管分散是欧洲创新型企业发展的主要障碍之一。

德拉吉在报告中指出了一个无情的事实，冯德莱恩后来在讲话中也提到了这个事实：在过去五十年中，没有一家市值超过 1000 亿欧元的欧盟公司是从零开始创建的，而在美国，成功的故事却层出不穷。问题出在哪里？欧洲的初创企业必须应对 27 种不同的国家法规，这种官僚主义迷宫减缓了企业的发展速度，并迫使许多公司迁往海外。

恩里科·莱塔（Enrico Letta）在2024年4月发布的关于单一市场的报告《Much more than a market》中，也曾提出过这一方案："第28套制度，或者说第28个虚拟国家的构想，旨在寻求一种折中方案——既尊重所有成员国维持自身法规的意愿，又满足投资加速审批程序的需求"。

该提案随后被列入欧盟委员会的正式议程。9 月 10 日，冯德莱恩在斯特拉斯堡发表欧盟咨文时，将第 28 条制度与第五项知识与创新自由等其他目标一起，纳入了 2028 年前单一市场的路线图。

特拉华模式：美国的灵感

第 28 项制度的灵感直接来自美国，更具体地说，来自特拉华州。这个位于美国东海岸的小州建立了一个对企业如此友好的监管体系，以至于《财富》500 强企业中 67% 的公司--从沃尔玛到亚马逊，从埃克森美孚到苹果--都选择在这里注册成立。

特拉华模式的成功在于其简洁性：统一的一套规则、快速高效的流程、可控的成本。一家加利福尼亚的初创企业可以在美国全境扩张并募集资金，而无需应对50个不同州的法规。相反，正如冯德莱恩自己所承认的，"我们的创新型初创企业必须应对27套不同的法规。我们希望提出第28套制度，让它们能够进入整个单一市场，并获得成长的机会"。

第 28 项制度的规定

第 28 个制度的目的不是取代国家法律，而是提供一个自愿的替代方案。创新型初创企业和中小型企业将可以选择在这一新的欧洲法律地位下成立，并从以下方面受益：

• 统一的一套规则，适用于全欧盟的公司法、破产法、劳动法和税法
• 快速注册：不到48小时即可完成公司注册
• 以统一规则在全欧洲运营：在德国招聘员工、在法国销售、在西班牙开设办事处，无需每次都适应新的国家法规
• 员工股票期权的标准化

根据冯德莱恩提交的《竞争力指南》，该提案应于 2026 年第一季度正式提出。

科技生态系统的支持

该倡议在欧洲技术生态系统中获得了跨党派的支持。为促进第 28 项计划而于 2023 年创建的 EU Inc 请愿书已收集了数万个签名，并得到了 Stripe、Wise、Revolut 和 DeepL 等公司以及 Index、Atomico、红杉和 Lightspeed 等投资者和风险投资家的支持。

支持者包括著名的科技企业家，如 Niklas Zennström（Skype 创始人）、Paul Graham（Y Combinator 联合创始人）和 Patrick Collison（Stripe）。爱尔兰司法专员迈克尔-麦格拉斯（Michael McGrath）已被任命领导实施工作。

我们不能再忽视延迟的数字

冯德莱恩在都灵和随后的演讲中提供的数据令人震惊地描绘了欧洲技术落后的景象：

• 独角兽企业：截至2024年年中，全球拥有超过1,400家独角兽企业（估值超过10亿美元的未上市初创公司）。半数以上位于美国。欧洲和中国分别仅占14%。
• 人才外流：过去15年间，约30%的欧洲独角兽企业迁出了欧盟，主要迁往美国，原因是缺乏适宜的监管环境和充足的资金支持。
• 市值：过去五十年间，欧盟没有任何一家白手起家的公司市值超过1000亿欧元。与此同时，仅在过去二十年里，美国就诞生了六家市值超过这一门槛的科技公司。
• 资本外流：每年，欧洲公民的3000亿欧元储蓄最终流入美国资本市场，然后——颇具讽刺意味的是——这些资金又被用来收购欧洲企业。
• 投资差距：在欧洲，家庭金融财富中只有24%投资于股权，而美国这一比例为42%。欧洲企业在研发和创新方面的支出比美国企业少2700亿欧元。

“我们知道独角兽企业的数量仍然太少，其中三分之一最终会离开我们的大陆”，冯德莱恩在都灵重申道。“这是一个我们不能忽视的警示信号”。

实施方面的挑战

尽管政治共识广泛，通往第28套制度的道路仍不会一帆风顺。过去的经验，例如“Societas Europæa”（欧洲公司），已经证明了当27个成员国都想保留各自立法特权时，创建真正统一的法律工具有多么困难。

专家们认为，成功的关键在于自愿方式：第 28 个制度并不强加对国家立法的修改，而是为那些希望在欧洲范围内运作的国家提供了一个替代方案。这是一个折中方案，可以在其他尝试失败的地方发挥作用。

竞争力战略的一部分

第28套制度是欧洲竞争力指南针这一更广泛框架的一部分，该指南针旨在将企业的行政负担削减25%，将中小企业的行政负担削减35%。冯德莱恩表示：“欧洲拥有在这场登顶竞赛中取得成功所需的一切。但与此同时，我们必须纠正自身的弱点，以重新获得竞争力”。

该战略以德拉吉和莱塔报告的建议为基础，还包括其他措施，如储蓄和投资联盟、人工智能千兆工厂以及先进材料、量子技术和机器人行动计划。

在2024年11月布达佩斯欧洲峰会上，冯德莱恩曾重申：“创新型初创企业告诉我们，进入单一市场对它们来说非常繁琐，因为它们往往需要应对27种不同的法规。有了第28套制度，它们将获得进入整个单一市场的机会，并拥有成长的可能”。

从斯特拉斯堡到都灵：协调一致的战略

冯德莱恩 10 月 3 日在意大利科技周上的讲话是在她 2025 年 9 月 10 日在斯特拉斯堡发表国情咨文几周之后发表的，她在讲话中已经宣布了对二八机制的承诺，将其作为更广泛战略的一部分。

“正如莱塔报告所强调的，单一市场仍不完善，尤其是在金融、能源和电信这三个领域”，她在斯特拉斯堡表示，并宣布了一份直至2028年的单一市场路线图，其中正包含第28套制度以及“知识与创新的第五项自由”。

结论：欧洲面临的生存挑战

在其报告发布一年后，马里奥·德拉吉发出了明确警告：“我们的增长模式正在消退。脆弱性正在增加。而我们目前的投资需求却没有清晰的融资路径”。在德拉吉看来，布鲁塞尔的不作为可能会威胁到欧洲的主权和经济竞争力。

第28套制度是应对这一挑战的具体举措。正如冯德莱恩在都灵望着在场的年轻创新者们所说：“你们有多少次被告知目标定得太高？你们有多少次以为一切都已无法挽回？然而，你们仍在这里。不是因为你们从未失败过，而是因为你们总能找到重新振作的力量”。

信息很明确：欧洲拥有人才、资本和技能。欧洲缺乏的是一个综合生态系统，让这些要素结合起来，产生具有全球竞争力的创新。二八机制是建立这一生态系统的工具。

“我希望人工智能的未来在欧洲书写”，冯德莱恩在都灵总结道。“我希望最优秀的欧洲人才选择欧洲”。孔（Kong）、马可（Marco）和奥古斯托（Augusto）的故事——他们不得不远渡重洋才能让自己的才华得到认可——绝不能再重演。这正是第28套制度的目标：让未来的孔们能够在这里、在欧洲，在他们自己的家园中诞生和成长。

正如冯德莱恩在盟情咨文中所说：“这必须是欧洲实现独立的时刻。一个只要我们团结一致就能把握住的时刻”。第28套制度正是构建这种经济和技术独立性的支柱之一。

欧洲能否在为时已晚之前将言辞转化为行动，我们拭目以待。

资料来源和参考文献

官方文件：

• 欧盟委员会——冯德莱恩主席2025年盟情咨文演讲（2025年9月10日）
• 马里奥·德拉吉——《欧洲竞争力的未来》（2024年9月）
• 恩里科·莱塔——《远不止一个市场》——欧洲单一市场报告（2024年4月）
• 欧盟委员会——欧盟竞争力指南针（2024年11月）
• 欧盟委员会——欧盟初创企业与规模化战略《选择欧洲，启动与成长》（2025年5月）

演讲与会议：

• 乌尔苏拉·冯德莱恩 - 在都灵意大利科技周的演讲(2025年10月3日)
• 乌尔苏拉·冯德莱恩 - 布达佩斯欧盟峰会新闻发布会(2024年11月)
• 马里奥·德拉吉 - "德拉吉报告发布一周年"会议,布鲁塞尔(2025年9月)

倡议与运动:

• EU Inc - 关于欧盟第28套税制体系的请愿书(https://euinc.org)

文章与分析:

• ANSA - "创新法与第28套体系,欧盟针对初创企业的战略即将出台"(2025年5月)
• Borsa&Finanza - "EU Inc,欧盟第28套税制体系项目是什么"(2024年11月)
• EconomyUp - "第28套体系是什么,为何对欧洲企业创新如此重要"(2025年2月)
• Euractiv - "第28个虚拟国家:莱塔眼中通向欧洲经济一体化的桥梁"(2025年1月)
• StartupItalia - "选择欧洲创业与扩张,欧盟委员会新计划如何运作"(2025年5月)