Von der Leyen 的「第 28 國」：當歐洲人才被迫移民時

Ursula von der Leyen 在義大利科技週 (Italian Tech Week) 的演講一開始就講了一個發人深省的故事。那是 2007 年。兩位高中好友 Marco Palladino 和 Augusto Marietti 在米蘭的一個小車庫找到了自己，他們只有最基本的程式設計能力和一個他們認為是贏家的點子。三年來，他們走遍義大利尋找資金。答案總是一樣：太年輕、項目太大膽、風險太高。

於是他們收拾好行李,前往舊金山。找到第一位投資者只花了短短兩週時間。不久之後,他們的新創公司 Kong 便成長為獨角獸企業。到 2024 年底,估值達到 20 億美元,登上了時代廣場納斯達克大樓的巨型螢幕。「我們在義大利和歐洲擁有的人才令人驚嘆」,馮德萊恩用義大利語說道。「但有時候,光有人才還不夠。

還需要一個有利的環境。我希望歐洲能配得上你們」。

Kong 的故事並非孤例。這是一種結構性落後的症狀，這種落後正在使歐洲流失最優秀的人才。歐盟委員會主席打算以其中一項最雄心勃勃的提案來解決這個問題，以提升舊大陸的競爭力：所謂的「第28個制度」，這是一個新的可選擇法律架構，應能徹底改變新創公司和創新中小企業在歐盟的營運方式。

歐洲的悖論：儲蓄多、投資少

馮德萊恩在都靈公佈的數據頗具說服力。「第一個問題,也是最明顯的問題,就是資金不足。我要告訴你們一件會讓你們驚訝的事:歐洲並不缺資本」。歐洲家庭儲蓄總額接近 1.4 兆歐元,而美國僅略高於 8000 億美元。然而,問題出在別處:在歐洲,家庭金融財富中只有 24% 投資於股權,而美國這一比例達到 42%。

結果如何?三分之一的歐洲獨角獸企業最終選擇離開歐洲大陸。在義大利,儘管風險投資十年間增長了 600%,獨角獸企業的數量依然稀少。「我們不能接受最優秀的人才被迫離開才能取得成功」,馮德萊恩在都靈 OGR 鏗鏘有力地說道。

支離破碎使歐洲停滯不前

「我們身處這樣一個時代:一行程式碼可以在一毫秒內傳遍整個歐洲大陸,而創造它的新創公司卻仍被困在邊境」,這位歐盟執委會主席說道。單一市場依然支離破碎。「往往在其他大陸擴張比在歐洲擴張更容易。應對 27 種不同的法規和官僚體系可能會變成一場噩夢」。

都靈公佈：第 28 個政權到來

正是在這樣的背景下,馮德萊恩在義大利科技週的舞台上宣布了解決方案:「歐盟執委會提出了一種全新的方法,以改變創新企業在歐洲各地的運作方式:第 28 套制度」。這項立法提案將於 2026 年初送交布魯塞爾審議。

「我希望對你們而言也能實現舊金山新創公司在美國擴展業務時所享有的那種真實」,她望著在場的年輕創新者說道。第 28 套制度將使歐洲新創公司能夠在整個歐盟境內以單一、統一的規則體系運作,無需再穿梭於 27 種不同的國家法規之間。

總統還宣佈了其他支援歐洲科技生態系統的措施：Scaleup Europe 基金，與私人合作進行數十億美元的投資，以支援從人工智慧到量子科技等策略性領域；以及「AI First」策略，以加速人工智慧在歐洲的應用。

但真正可能改變遊戲規則的提案是第 28 套制度。「當然,這絕不是要摧毀我們的立法:這些是各方共同商定的規範,能夠保障確定性與可預測性。但我們需要簡化流程,以促進創新」,馮德萊恩明確指出。

從德拉吉到馮德萊恩：理念的起源

Von der Leyen 在都靈宣布的二八制度構想並非憑空而來。它是 Mario Draghi 應 Von der Leyen 本人的要求於 2024 年 9 月提出的《歐洲競爭力報告》的核心建議之一。這位前歐洲央行行長與義大利總理曾指出，監管分散是歐洲創新企業成長的主要障礙之一。

德拉吉在他的報告中指出了一個無情的事實，Von der Leyen 稍後也會在他的演講中提及：在過去五十年中，沒有一家市值超過 1,000 億歐元的歐盟公司是從零開始創立的，而在美國，成功的故事卻多不勝數。問題何在？歐洲的新創企業必須面對 27 種不同的國家法規，這種官僚迷宮式的作法減緩了成長速度，並迫使許多公司遷往海外。

恩里科·萊塔(Enrico Letta)在 2024 年 4 月發表的單一市場報告《遠不止是一個市場》(Much more than a market)中,也提出了這一解決方案:「第 28 套制度或稱虛擬第 28 個成員國的概念,旨在為所有成員國希望保留自身法規的意願,與投資審批加速程序的需求之間找到一個折衷方案」。

該提案隨後被列入歐盟委員會的官方議程。Von der Leyen 於 9 月 10 日在史特拉斯堡發表聯盟國情咨文時，將第 28 條制度與其他目標，如第五項知識與創新自由，一併列入 2028 年前的單一市場路線圖。

特拉華模式：美國的靈感

第 28 個制度的靈感直接來自美國，特別是特拉華州。這個位於美國東岸的小州創造了一個如此有利於企業的監管體系，以至於《財富》500 強企業中的 67% - 從 Walmart 到 Amazon，從 ExxonMobil 到 Apple - 都選擇在此成立公司。

特拉華州模式之所以成功,關鍵在於其簡潔性:單一套規則、快速高效的程序、低廉的成本。加州的新創公司可以在整個美國範圍內擴張並募集資金,而無需應對 50 種不同的州級法規。相比之下,正如馮德萊恩自己所承認的,「我們的創新新創公司必須面對 27 種不同的法規。我們希望提出一套第 28 套制度,讓他們能夠進入整個單一市場,獲得成長的機會」。

第 28 個制度的規定

第 28 個制度並非旨在取代國家法律，而是提供一個自願性的替代方案。創新的新創企業和中小企業將能夠選擇在這種新的歐洲法律地位下成立，並從以下方面受益：

• 單一套規則,適用於整個歐盟的公司法、破產法、勞動法和稅法
• 快速成立公司,不到 48 小時即可完成
• 以單一套規則在全歐洲運營:在德國招募員工、在法國銷售、在西班牙開設辦事處,無需每次都重新適應新的國家法規
• 員工認股權標準化

根據 Von der Leyen 提出的 Competitiveness Compass，這項提案應在 2026 年第一季正式提出。

科技生態系統的支援

該倡議已在歐洲科技生態系統中收集到跨黨派的支持。2023 年為推動第 28 項計劃而創立的 EU Inc 請願書已收集到數萬個簽名，並獲得 Stripe、Wise、Revolut 和 DeepL 等公司，以及 Index、Atomico、Sequoia 和 Lightspeed 等投資人和創投公司的支持。

支持者包括著名的科技企業家，如 Niklas Zennström（Skype 創辦人）、Paul Graham（Y Combinator 創辦人之一）和 Patrick Collison（Stripe）。愛爾蘭司法專員 Michael McGrath 已被任命領導執行工作。

我們不能再忽視延遲的數字

Von der Leyen 在都靈及之後的演講中提出的數據，描繪出歐洲技術落後的驚人畫面：

• 獨角獸企業：截至2024年年中，全球共有超過1,400家獨角獸企業（估值超過10億美元的非上市新創公司）。半數以上位於美國。歐洲和中國各自僅佔14%。
• 人才外流：過去15年間，約有30%的歐洲獨角獸企業遷出歐盟，主要遷往美國，原因是缺乏適當的監管環境和充足的資金。
• 市值：在過去五十年間白手起家、市值超過1,000億歐元的歐盟企業，一家都沒有。與此同時，僅在過去二十年間，美國就誕生了六家市值超過此門檻的科技公司。
• 資本外流：每年，歐洲民眾3,000億歐元的儲蓄最終流入美國資本市場，而諷刺的是，這些資金隨後又被用來收購歐洲企業。
• 投資落差：在歐洲，家庭金融財富中僅有24%投資於股權，相較之下美國為42%。歐洲企業在研究與創新方面的支出比美國企業少2,700億歐元。

「我們知道獨角獸企業的數量仍然過少，其中三分之一最終會離開我們的大陸」，馮德萊恩在都靈重申。「這是一個我們不能忽視的警訊」。

實施的挑戰

儘管政治上存在廣泛共識，通往第28套制度的道路並非沒有障礙。過去的經驗，例如「歐洲公司法」（Societas Europæa），已經證明了當27個會員國都想保留自己的立法特權時，要創建真正統一的法律工具有多麼困難。

專家認為，成功的關鍵在於自願方式：第 28 個制度不會強迫修改國家立法，而是為希望在歐洲規模運作的企業提供另一種選擇。這是一個折衷方案，可以在其他嘗試失敗的地方奏效。

競爭力策略的一環

第28套制度是更廣泛的歐洲競爭力指南的一部分，該指南旨在將企業的行政負擔減少25%，中小企業的行政負擔減少35%。馮德萊恩表示：「歐洲擁有在競逐頂峰的競賽中取得成功所需的一切。但與此同時，我們必須修正自身的弱點，以重新獲得競爭力」。

該策略以德拉吉和萊塔報告的建議為基礎，並包括其他措施，如儲蓄與投資聯盟、人工智慧千兆工廠，以及先進材料、量子科技和機器人的行動計畫。

在2024年11月的布達佩斯歐盟峰會上，馮德萊恩曾重申：「創新型新創企業告訴我們，要進入單一市場的規模非常繁瑣，因為它們往往必須應對27種不同的法規。透過第28套制度，它們將獲得進入整個單一市場的機會，並擁有成長的可能性」。

從斯特拉斯堡到都靈：一致的策略

Von der Leyen 於 10 月 3 日在義大利科技週 (Italian Tech Week) 上的演講，是在她於 2025 年 9 月 10 日在史特拉斯堡 (Strasbourg) 發表國情咨文後的幾個星期，她在咨文中已經宣佈她對二八制度的承諾，作為更廣泛策略的一部分。

「正如萊塔報告所指出的，單一市場仍不完整，尤其是在三個領域：金融、能源和電信」，她在史特拉斯堡表示，並宣布了一份延伸至2028年的單一市場路線圖，其中正包含第28套制度以及「知識與創新的第五項自由」。

結論：歐洲面臨的生存挑戰

在其報告發表一年後，馬里奧·德拉吉發出了明確警告：「我們的成長模式正在消失。脆弱性正在增加。而且沒有明確的途徑來為我們所需的投資提供資金」。對德拉吉而言，布魯塞爾的不作為可能會威脅到歐洲的主權和經濟競爭力。

第28套制度是對這項挑戰的具體回應。但正如馮德萊恩在都靈望著在場的年輕創新者所說：「你們有多少次被告知目標定得太高？你們有多少次認為已經無計可施？然而，你們就在這裡。不是因為你們從未失敗過，而是因為你們總能找到力量重新站起來」。

這個訊息很清楚：歐洲有人才、有資金、有技術。它所缺乏的是一個整合的生態系統，讓這些要素結合起來，產生具有全球競爭力的創新。第 28 個制度是建立這個生態系統的工具。

「我希望人工智慧的未來是在歐洲書寫的」，馮德萊恩在都靈總結道。「我希望最優秀的歐洲選擇歐洲」。孔（Kong）、馬可（Marco）和奧古斯托（Augusto）的故事——他們不得不橫渡大洋才能讓自己的才華獲得認可——不能再重演了。這正是第28套制度的目標：讓下一代的孔們能夠在這裡、在歐洲，在他們自己的家園誕生和成長。

正如馮德萊恩在歐盟盟情咨文演說中所言：「這必須是歐洲獨立自主的時刻。只要我們團結一致，就能把握這個時刻」。第28套制度是建立這種經濟與科技獨立自主的支柱之一。

歐洲能否在為時已晚之前將言論轉化為行動，仍有待觀察。

來源與參考資料

官方文件：

• 歐盟執行委員會 - 馮德萊恩主席2025年歐盟盟情咨文演說（2025年9月10日）
• 馬里奧·德拉吉 - 《歐洲競爭力的未來》（The future of European competitiveness）（2024年9月）
• 恩里科·萊塔 - 《遠不止是一個市場》（Much more than a market）- 歐洲單一市場報告（2024年4月）
• 歐盟執行委員會 - 歐盟競爭力指南（2024年11月）
• 歐盟執行委員會 - 歐盟新創與規模化企業策略「選擇歐洲，啟動並擴展」（Choose Europe to Start and Scale）（2025年5月）

演講與會議：

• 烏爾蘇拉·馮德萊恩 - 在杜林 Italian Tech Week 的演講（2025年10月3日）
• 烏爾蘇拉·馮德萊恩 - 在布達佩斯歐盟高峰會的記者會（2024年11月）
• 馬里奧·德拉吉 - 研討會「德拉吉報告一週年」，布魯塞爾（2025年9月）

倡議與運動：

• EU Inc - 歐洲第28稅制請願書（https://euinc.org）

文章與分析：

• ANSA - 「創新法案與第28稅制，歐盟新創策略即將出台」（2025年5月）
• Borsa&Finanza - 「EU Inc，歐洲第28稅制計畫是什麼」（2024年11月）
• EconomyUp - 「什麼是第28制度，為什麼它對歐洲企業創新如此重要」（2025年2月）
• Euractiv - 「第28個虛擬國家：萊塔眼中通往歐洲經濟整合的橋樑」（2025年1月）
• StartupItalia - 「Choose Europe to Start and Scale，歐盟執委會新計畫如何運作」（2025年5月）